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——《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》評(píng)介

市場(chǎng)監(jiān)管總局公布的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）自2023年4月15日起施行，《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》）同時(shí)廢止。這是貫徹黨的二十大精神，落實(shí)2022年修正后的《反壟斷法》和深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的重要舉措，標(biāo)志著我國(guó)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)制度規(guī)則得到了進(jìn)一步的健全和完善。

　　一、行政性壟斷危害嚴(yán)重，需要進(jìn)行大力破除和持續(xù)治理

行政性壟斷，是相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的壟斷或者限制競(jìng)爭(zhēng)行為（即所謂的經(jīng)濟(jì)性壟斷）而言的，涵蓋行政主體濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。這表明，行政性壟斷的主體不是一般的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，而是除中央政府以外的行政主體，包括地方政府和中央與地方政府部門(mén)及相關(guān)組織，在我國(guó)《反壟斷法》中表述為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”；其行為也不是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體自身的經(jīng)濟(jì)行為，而是行政主體濫用其行政權(quán)力的行為，并由此導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)性限制。濫用行政權(quán)力是判定構(gòu)成行政性壟斷的基本標(biāo)準(zhǔn)，主要應(yīng)考慮該行為是否具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果和該行為是否有法律法規(guī)或者國(guó)家政策依據(jù)這兩個(gè)因素。

行政性壟斷具有多方面的危害性。首先，從對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的排除、限制的共性來(lái)看，行政性壟斷具有與經(jīng)濟(jì)性壟斷一樣的危害性，即人為地在相關(guān)市場(chǎng)上限制甚至消滅了競(jìng)爭(zhēng)，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序，扭曲了資源配置，抑制了經(jīng)濟(jì)活力，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展，使得消費(fèi)者利益受損，經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)受到排擠。其次，從其發(fā)生作用的廣度和深度看，行政性壟斷較之經(jīng)濟(jì)性壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害則更為嚴(yán)重，因?yàn)樾姓�性壟斷是行政主體依靠其行政權(quán)力，通過(guò)行政組織和行政手段實(shí)施的，這對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的破壞性往往是致命的、嚴(yán)重的，特別是抽象的行政性壟斷行為，其影響的范圍廣泛而持久。再次，從影響的范圍來(lái)看，行政性壟斷還具有超出經(jīng)濟(jì)性壟斷一般不具有的社會(huì)危害性，即政治上的危害性。這主要表現(xiàn)為，行政性壟斷容易滋生權(quán)力尋租和社會(huì)腐敗現(xiàn)象，產(chǎn)生新的社會(huì)分配不公，破壞國(guó)家法治統(tǒng)一，損害政府應(yīng)有的公正形象。因此，黨的十九大報(bào)告中明確提出“打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷”，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步要求“破除地方保護(hù)和行政性壟斷”。

我國(guó)《反壟斷法》的鮮明特色之一，就是在重視規(guī)制經(jīng)濟(jì)性壟斷的同時(shí)，也非常重視規(guī)制行政性壟斷。該法一方面在總則中原則禁止行政性壟斷，即“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”；另一方面，又在第五章分別規(guī)定了行政性壟斷的主要表現(xiàn)形式，具體包括：指定交易，通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，妨礙商品在地區(qū)之間自由流通，排斥或者限制經(jīng)營(yíng)者參加招投標(biāo)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，排斥或者限制在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為，以及制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。同時(shí)，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還通過(guò)相關(guān)配套的行政規(guī)章予以細(xì)化，如市場(chǎng)監(jiān)管總局2019年公布實(shí)施了前述的《暫行規(guī)定》。可以說(shuō)，規(guī)制行政性壟斷是一項(xiàng)艱巨的和長(zhǎng)期性的任務(wù)，需要不斷的進(jìn)行和持續(xù)的改進(jìn)。這次《規(guī)定》的公布實(shí)施就是在新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)我國(guó)行政性壟斷監(jiān)管執(zhí)法的具體體現(xiàn)。

二、《規(guī)定》是全面落實(shí)新《反壟斷法》和深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的迫切需要

行政性壟斷是我國(guó)《反壟斷法》在2022年修改時(shí)關(guān)注和完善的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。新《反壟斷法》對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)方式進(jìn)行了調(diào)整，新增了對(duì)涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的調(diào)查、約談等規(guī)定。其中，新《反壟斷法》第40條新增了濫用行政權(quán)力通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的新型行政性壟斷行為的規(guī)定，這一補(bǔ)充規(guī)定堵上了原有規(guī)則的漏洞；同時(shí)，該法第54條新增的行政性壟斷被調(diào)查者的配合調(diào)查義務(wù)的規(guī)定以及第55條對(duì)包括行政性壟斷主體在內(nèi)的涉嫌違法主體的約談規(guī)定，有利于提高行政性壟斷規(guī)制制度的法律約束力和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。這些重要的變化為強(qiáng)化制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法完善了制度供給�！兑�(guī)定》作為新《反壟斷法》的配套規(guī)章，通過(guò)修訂完善做好了相關(guān)制度規(guī)則的銜接和細(xì)化。

近些年來(lái)，反壟斷和公平競(jìng)爭(zhēng)政策越來(lái)越受到國(guó)家的重視，制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)作為強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的一個(gè)非常重要的實(shí)現(xiàn)路徑發(fā)揮著關(guān)鍵作用。2021年8月30日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的意見(jiàn)》，表明強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施已經(jīng)成為我國(guó)的頂層設(shè)計(jì)。2022年4月10日，中共中央、國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，明確進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為，并對(duì)打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù)作出了相應(yīng)規(guī)定。尤其是，新《反壟斷法》在總則中明確了“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”，并規(guī)定“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。這些原則性規(guī)定也都需要通過(guò)《規(guī)定》的細(xì)化性規(guī)則來(lái)加以落實(shí)，以進(jìn)一步規(guī)范行政行為，促進(jìn)打破行政性壟斷，更好發(fā)揮政府作用，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，為加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

　　三、《規(guī)定》從多個(gè)方面對(duì)我國(guó)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)制度規(guī)則做了進(jìn)一步的細(xì)化，增強(qiáng)了相關(guān)規(guī)則的可操作性和透明度

與原《暫行規(guī)定》相比，《規(guī)定》主要在以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的制度規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化性的明確和完善。

第一，增加和細(xì)化了濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)方式。新《反壟斷法》第五章新增了濫用行政權(quán)力通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，完善了強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)行為、排斥或者限制經(jīng)營(yíng)者參加招標(biāo)投標(biāo)以外的其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為、變相強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為等規(guī)定，新增了制定排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容規(guī)定的違法主體。對(duì)此，《規(guī)定》進(jìn)行了同步增加和調(diào)整，并結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐對(duì)限定交易、妨礙商品自由流通等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)方式予以進(jìn)一步的細(xì)化。這既有利于指導(dǎo)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依法辦案，提高執(zhí)法的透明度和可預(yù)見(jiàn)性，又有利于為相關(guān)行政主體依法行政提供指引，避免濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)了制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)反壟斷執(zhí)法調(diào)查的規(guī)則約束。結(jié)合新《反壟斷法》的修改情況，新增了有關(guān)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查的要求，以及行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)當(dāng)將有關(guān)改正情況書(shū)面報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求，明確將消除相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)限制作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)束調(diào)查或者提出行政建議的基礎(chǔ)和關(guān)鍵點(diǎn)，為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了有效指引。這既豐富了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)中的執(zhí)法手段，也進(jìn)一步增強(qiáng)了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)中的權(quán)威性。

第三，增加了對(duì)涉嫌違法主體進(jìn)行執(zhí)法約談的規(guī)定。新《反壟斷法》引入了執(zhí)法約談制度，并明確被約談方包括“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌違法主體的約談屬于行政約談的一種，主要是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)涉嫌違法的相關(guān)主體，通過(guò)信息交流、溝通協(xié)商、警示談話(huà)和批評(píng)教育等方法，對(duì)涉嫌違法行為加以預(yù)防、糾正的行為，屬于不具有處分性、懲罰性和強(qiáng)制性的軟性執(zhí)法方式�！兑�(guī)定》結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)約談的對(duì)象、內(nèi)容、程序、方式等作了進(jìn)一步細(xì)化，這有利于增強(qiáng)該項(xiàng)制度的可操作性，保障制度的落實(shí)，提升制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法效能。

第四，與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度做好銜接。實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的基本機(jī)制和路徑之一，新《反壟斷法》在總則中明確規(guī)定“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。屬于事前規(guī)范行政行為的重要制度安排的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與屬于事后查處行政性壟斷行為的反壟斷執(zhí)法之間需要進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)。為此，《規(guī)定》增加了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)容，并考慮到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法在實(shí)施主體、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序等方面的差異性，也為后續(xù)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善預(yù)留了空間。

第五，充實(shí)了競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的內(nèi)容。競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的除反壟斷執(zhí)法以外的一切改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的行為，這些行為主要通過(guò)協(xié)調(diào)與政府機(jī)關(guān)的關(guān)系以及增加社會(huì)公眾對(duì)競(jìng)爭(zhēng)益處的意識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。其政策目標(biāo)是通過(guò)具體推進(jìn)措施的實(shí)施，構(gòu)建一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)文化的環(huán)境。這既適用于經(jīng)營(yíng)主體，也適用于行政主體。從實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)行政性壟斷行為發(fā)生的根源在于一些行政主體對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的認(rèn)識(shí)還不到位，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的重要性，以政府“有形之手”不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)“無(wú)形之手”，阻礙了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。為此，《規(guī)定》明確各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)多種方式，積極支持、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)理念，改進(jìn)有關(guān)政策措施，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境。

總之，《規(guī)定》是我國(guó)現(xiàn)階段制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)制度規(guī)則的最新和最重要的發(fā)展，其公布實(shí)施必將進(jìn)一步保障和規(guī)范我國(guó)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法工作。

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